수원시, 서수원칠보체육관 ‘공단 대행’ 논란

▲ 서수원칠보체육관 전경

수원역환승센터의 관리 위탁에 있어 사전타당성 검토 용역 보고서상의 법적검토 미진하다(2016. 11. 14일자)는 보도에 이어, 지난 2월 개관한 서수원칠보체육관(이하 체육관) 위탁 용역보고서의 법적검토도 문제 있다는 지적이다.

앞서 수원역환승센터는 물론 이 체육관의 위탁 용역 결과 또한 수원시의 싱크탱크로 불리는 수원시정연구원(원장 이재은, 이하 연구원)의 연구용역 보고서의 내용이다.(사진 참조-당초 용역보고서에는 ‘호매실 체육관-수원제2체육관’으로 명명됨) 

이와 관련해 연구원은 지난 1월 체육관 관리운영 방안 용역의 최종 보고회를 가진바 있으며, 시는 이 보고서를 토대로 지난 2월말 개관한 체육관의 운영을 수원시시설관리공단에 대행사무로 맡겼다.

문제는 수원역환승센터의 경우처럼 이 용역 보고서의 위탁에 따른 법적검토가 미진해 자칫 절차상 하자가 우려되고 있다. 이는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 도시공원법)」에서 규정한 위탁사무를 「지방공기업법」의 대행사무로 잘못 오인해 행정적 절차를 대행으로 처리하고 있는 점이다.

이와 관련한 법적근거를 살펴 보면 먼저 도시계획시설인 도시공원은 설치·운영권자인 수원시장이 직영하는 것이 원칙이나, 예외적으로 제3자에게 운영의 권한을 위탁할 수 있는지 또는 대행이 가능한지 여부이다. 

우선 서수원칠보체육관이 소재한 수원시 권선구 금곡동 345번지 일원은 지난 2010년부터 2016년까지 LH가 시행한 호매실 택지개발지역으로서, 체육관은 「도시공원법」 제15조(도시공원의 세분 및 규모) 제1항 제3호 마목에 따른 체육공원이다.

「도시공원법」상 여러 유형의 주제공원 중 하나인 체육공원이란, 주로 운동경기나 야외활동 등 체육활동을 통해 건전한 신체와 정신을 배양함을 목적으로 설치하는 공원을 말한다.  

이 부분은 연구원의 용역 보고서에도 「도시공원법」의 체육공원이라고 명기돼있다. 이와 함께 보고서에는 「체육시설의 설치 이용에 관한 법률(이하 체육시설법)」 제2조·제3조 및 「수원시 체육시설 관리 운영 조례」 제2조에 따라 시가 건립해 운영하는 모든 체육시설을 포함하고 있다.

구체적으로 살펴 보면 체육관은 「체육시설법」에 따른 체육시설이긴 하나, 체육관이 소재한 곳은 「도시공원법」의 체육공원으로 분류되고 있다. 따라서 체육관의 설치·운영에 관한 법적근거이자 모법은 「도시공원법」임이 분명하다. 

현행 「도시공원법」 제20조에 따르면 “도시공원 또는 공원시설의 관리를 공원관리청이 아닌 자에게 위탁할 수 있다”라고 명시돼 있다. 아울러 위탁한 때에는 그 내용을 공고하여야 하고(제2항), 수탁관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청의 업무를 대행할 수 있다.(제3항) 

특히 제4항에서는 “도시공원 또는 공원시설의 관리를 위탁하는 경우 위탁의 방법·기준 및 수탁자의 선정 기준 등 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 따로 정할 수 있다”라고 규정돼 있어 「수원시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」는 위탁에 따른 제반 행정절차에 있어서 중요한 법적근거인 것이다.

▲ 지난 1월 수원시에 최종 보고된 수원시정연구원의 '서수원칠보체육관' 연구용역 보고서

한편 「수원시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」 제6조(공원 및 공원시설관리의 위탁) 제1항을 보면, “수원시장이 관리를 위탁할 수 있는 도시공원 및 공원시설 관리의 주 내용으로는 도시공원 및 시설 관리, 공원 내의 북카페 및 야영장 등 시민커뮤니티 공간, 공원이용 프로그램 운영” 등이다.

아울러 제2항에서 시장으로부터 도시공원 및 공원시설관리 등을 위탁받아 관리하는 공원관리수탁자 자격을 구체적으로 보면 1.수원시 시설관리공단 2.종합공사업(조경공사업) 면허나 전문공사업(조경식재, 조경시설물) 면허를 보유한 건설업체 3.공원녹지분야 시민단체, 4.시민녹지운동을 설립목적으로 하는 비영리법인, 5.사회적 기업, 마을기업 및 노인회 등 자생단체(공원청소, 공원 화장실청소, 제초 등 전문성을 요하지 않는 단순 업무에 한한다) 등이다.

제3항에서는 “시장이 도시공원 및 공원시설관리 등을 위탁하는 경우에는 공개모집의 방법으로 공원관리수탁자를 선정한다”라고 명시돼있으며, 수탁자 선정은 공원관리수탁자 선정심의위원회(제8조)에서 관리능력, 경영상태, 관리비제시금액, 공원관리 시민참여도, 지역사회 기여도 등을 종합적으로 심사하며, 관리위탁 기간은 3년 이내로 하고 있다.

이렇듯 공원시설 중 체육공원내 시설인 체육관은 「도시공원법」과  「수원시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」에 따라 위탁의 방법으로 사무를 처리할 수 있도록 명시돼 있다. 또한 이 법과 조례 외에 특별히 정하지 않은 사항은 「수원시 사무 민간위탁 조례」를 준용하고 있다. 

그럼에도 불구하고 연구원의 보고서 42페이지를 보면 “체육시설은 법인 또는 체육단체 등에 위탁할 수 있고, 법에 따라 수원시시설관리공단에 위탁할 수 있다”라면서 「지방공기업법」 제71조(대행사업의 비용 부담) 및 「수원시 시설관리공단 설치 및 운영 조례」 제20조(사업)를 근거로 제시했다.

「지방공기업법」 제71조에 따르면 “공단은 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있으며, 이 경우에 필요한 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다”라고 명시돼 있다. 아울러  「수원시 시설관리공단 설치 및 운영 조례」 제20조 제6에서는 “체육시설(운동장, 체육관, 체육공원 등 포함) 관리운영 사업을 할 수 있다”라고 규정돼 있다.

이어 보고서 57페이지에서는 체육관의 공공성·효율성·전문성의 관점에서 수원시시설관리공단과 수원시체육회 등 두 곳을 추천한 후, 최종적으로는 가장 많은 노하우를 가진 수원시시설관리공단에 위탁하는 것이 바람직하다는 결론을 내리고 있다.

실제 이 체육관은 연구원의 용역결과 보고서의 내용 그대로 실행된 것으로, 시가 지난 2월부터 수원시시설관리공단으로 하여금 대행 중에 있다. 

그러나 「지방공기업법」 제71조를 근거로 대행한 것은, 적용범위를 과다하게 해석한 것이자 「도시공원법」의 입법 취지를 간과한 것이라는 지적이다.   

특히 「도시공원법」상의 체육공원시설인 체육관에 대해서 이 법과 「수원시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」에 따라 수탁자를 선정하지 않은 채, 「지방공기업법」 제76조에 따라 설립된 지방공단에게 이 법 제71조에 따른 대행사무로 판단한 것은 「지방공기업법」 제2조 제2항에서의 적용 범위가 될 수 없는 관계로 문제의 소지를 안고 있다.  

이 규정을 보면, 지방공단이 대행할 수 있는 사업은 “경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업을 지방직영기업, 지방공사 또는 지방공단이 경영하는 경우에는 조례로 정하는 바에 따라 이 법을 적용할 수 있다”라고 돼있다.

구체적으로는 “1.민간인의 경영 참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업, 2.제1항 각 호 중 대통령령으로 정하는 기준에 미달하는 사업, 3.「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설업, 4.「관광진흥법」에 따른 관광사업(여행업 및 카지노업은 제외한다)으로만 명시돼 있다.

결국 수원시정연구원의 용역 보고서는 「지방공기업법」 제2조 제2항 제3호 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설로서 대행사무가 가능한 것으로 판단되나, 이 체육관은 「도시공원법」에 근거한 체육공원내 시설로서 공원시설 중 일부임을 간과한 것으로 보인다.   

결과적으로 이 체육관의 모법(개별법)은 「도시공원법」으로서 공원시설인 관계로 「지방공기업법」을 적용해 수원시장이 대행사무로 처리한 것은 과도한 해석이라는 지적이어서 논란은 지속될 전망이다.