'수원시 지역언론 조례' 해부···③ 조례는 '법령의 범위 안에서'

조례(안) 발의 전부터 적법성·타당성 논란이 끊이지 않았던  ‘수원시 지역언론 육성 및 지원에 관한 조례’가 지난 6월 25일 수원시의회 제344회 정례회 본회의를 통과한데 이어 드디어 공표됐다. 이 조례는 수원시의회 이종근의원(더불어민주당, 기획경제위원장)이 대표발의하고 이병숙·김영택·최찬민·강영우·이희승·이현구·황경희·김호진·최영옥·조미옥·박명규·조명자(이상 더불어민주당), 최인상(자유한국당), 송은자(정의당) 의원 등 모두 15명이 공동발의한 이 조례는 오는 2020년 1월 1일부터 시행될 예정이다. 시사타임에서는 지방자치단체의 불법 조례 양산을 예방하고 바람직한 조례입법 역량을 강화하는데 일조하고자 조례의 조문별로 분석하고 이를 연재한다. 법적 논거로는 명문의 법률 규정, 대법원 판례, 법제처 법령해석, 입법실무 전문가의 의견 등을 근거로 ‘수원시 지역언론 육성 및 지원에 관한 조례’의 법령 적합성 여부를 집중 검토하고 이에 대한 문제점을 집중 해부했다.(편집자 주)

이 조례의 제명은 ‘수원시 지역언론 육성 및 지원에 관한 조례’이다. 지역언론에 있어서 지역적 범위가 포괄적인데다 명확히 특정되지 않아 모호하기 이를데 없다.

조례 조문의 성안 시 우선시돼야 할 용어의 정의 조차 불분명해 혼란을 초래한다. 이는 신문법, 방송법, 뉴스통신법의 법정용어가 아닌 사전적 의미라 할 ‘언론’이라는 용어를 사용하기 때문이다.

제1조(목적) 이 조례는 수원시청 출입 등록 언론사에 대한 건전한 시정홍보와 지역언론 활성화를 지역 경쟁력 강화를 위해 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

특히, 경기 남부에 위치한 수원시가 경기도 일원을 벗어나 서울특별시, 인천광역시 소재 언론사까지 지역언론이라고 규정한데 대해서는 실소를 자아내게 한다. 논리의 연장선에서 아마도 충청북도, 전라북도 소재 언론사까지도 지역언론에 포함시켜야 할 것으로 보인다.

제2조(적용범위) ① 이 조례는 수원시청에 출입하는 다음 각 호에 해당하는 언론사를 대상으로 한다. 1. 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 의 일간신문으로 경기도, 서울특별시, 인천광역시에 본사를 둔 신문사 2. 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 의 주간신문, 인터넷신문으로 수원시에 2년 이상 본사를 둔 신문사 3. 「방송법」의 방송으로 경기도, 서울특별시, 인천광역시에 본사를 둔 신문사 4. 「뉴스통신 진흥에 관한 법률」의 뉴스통신 5. 그 밖에 수원시장이 필요하다고 인정하는 매체

조례 제2조의 적용범위를 보면 신문(일간지, 주간, 인터넷신문사), 방송, 뉴스통신사 등 중앙 및 지방언론사가 그 대상이다. 문제는 신문법, 방송법, 뉴스통신법 등 그 어디에서도 기초 지자체장인 수원시장으로 하여금 조례로써 그 권한을 행사할 수 있도록 한 근거 규정이 없다는 사실이다.

특히, 이 조례가 수원시에서 지역언론을 육성 지원하려는 취지임에도 불구하고 제2조 제1호, 제3호, 제4호를 보면 서울특별시 소재 중앙 일간지 및 방송사(종편 포함), 뉴스통신사 등이 모두 지원 대상이다. 이는 입법체계, 입법기술적으로 전혀 맞지 않는 어불성설이다.

아울러 제2호에 따르면, 수원시에 2년 이상 본사를 둔 주간신문·인터넷신문으로만 제한하고 있다. 이 또한 신생 언론사의 정당한 권익을 침해하는 등 권한 남용 소지가 다분하다. 특히 제5호의 ‘그 밖에 수원시장이 필요로 하는 매체’에 이르러서는 실소를 금할 수 없다. 적용대상 언론의 법적지위는 이미 신문법, 방송법, 뉴스통신법에 규정돼 있기 때문이다.

대외적 구속력을 가지는 조례 입법의 경우, 수원시장이 임의로 인정하는 언론사 등의 지극히 자의적이면서 포괄적인 규정은 엄연한 부패 법규이다. 이는 축조 검토단계에서 미리 제거했어야 할 사항이다.

제3조(출입기자 등록) ① 시청 출입기자로 등록하고자 하는 사람은 다음 각 호의 서류를 시장에게 제출하여야 한다. 1. 별지 제1호 서식에 따른 등록신청서 1부 2. 신문사 등 추천 공문 1부 3. 제2조에서 정한 언론사임을 증명하는 서류 1부 ② 시장은 제1항에 따라 시청 출입기자 등록신청을 받은 때에는 내용 확인 후 등록여부를 결정하여야 하며, 1개사 당 1명의 기자를 등록하는 것을 원칙으로 한다.

제3조에서는 수원시청을 출입하려는 언론사 기자에 대한 출입 등록을 의무화했다. 수원시 출입기자 등록에 필요한 제3조 각 호의 서류를 갖추고 등록 신청하도록 했다. 아울러 그 승인이 난 후에야 출입이 가능하도록 규율하고 있다.

더욱이 제3조 제2항에서는 1개 언론사당 1명의 기자 출입만 허용하고 있다. 일반적으로 출입처의 출입기자 수의 배정 및 조정은 해당 언론사 편집국이 정책적으로 판단할 사항이다. 출입기자의 수는 행정기관이 관여하거나 강제할 사항이 전혀 아니다. 그야말로 수원시장의 월권인 것이다.

현행 신문법, 방송법, 뉴스통신법에 따르면 문화체육부장관 및 방송통신위원장, 시·도지사가 신문사, 방송사, 통신사의 등록에 관한 절차 및 사후관리 등에 관하여 규율하고 있다.

따라서 법률의 근거 없이 수원시장이 조례로써 언론사의 고유권한을 제한하는가 하면 출입 등록을 의무화하고, 이에 따른 절차를 이행하도록 하는 것은 엄연한 직권남용이다. 

제4조(활동사업) 시장은 지역언론 육성을 위하여 다음 각 호의 활동에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다. 1. 고시･공고 및 시정광고 홍보사업 2. 시정홍보물 간행사업 3. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사업

지방자치단체의 재정 기본법인 지방재정법에 따르면, 공금 지출을 하려면 법령 및 조례에 근거가 있어야 한다. 제4조를 보면, 수원시장은 지역언론 육성을 위하여 고시·공고, 시정광고, 시정홍보물 간행 등 예산을 지원할 수 있도록 명시돼 있다.

문제는 이 조례가 지방자치법상 자치사무가 아닌 개별법이라는 점이다. 신문법, 방송법, 뉴스통신법에서는 수원시장에게 행정권한을 위임한 근거가 전무하다. 더욱이 조례 제4조에 근거한 예산의 경우에도 법상 지원 근거가 없어 지방재정법 위반 소지가 다분하다.

제5조(활동 지원) ① 고시·공고 및 시정광고 집행대상 언론사는 제3조에 따라 시정취재 언론사로 등록된 경우에 한한다. ② 예산의 지원범위는 한국ABC협회 발표기준 발행부수, 시정보도건수 등 객관적 기준과 매체 영향력, 광고효과 등을 종합적으로 포함하여 시장이 따로 정한다.

제5조에서는 수원시청에 출입 등록된 지역언론사에 대해 예산 배분 근거를 마련했다. 제2항에서는 발행부수, 보도건수, 매체 영향력 등을 종합적으로 검토하여 지원한다. 그런데 후단에서는 시장이 그 범위를 따로 정하도록 했다.

이 또한 재량권 남용 소지가 두드러진다. 예산 지원 기준이 규정화 등 객관적 잣대가 아닌, 수원시장이 또는 담당 공무원이 호주머니에서 넣어 맘대로 집행하겠다는 의미이기 때문이다.

이 조례 제정 전, 지방자치단체 대다수가 수십여년 동안 홍보 관련 조례도 없이 고시, 공고, 시정홍보 등 계속사업비 예산을 관례적으로 집행해 온 것이 사실이다. 홍보비 등의 예산이 소위 지자체장의 입맛에 맞게 '호주머니 예산'으로 전락했던 것이 현실이다. 

자치행정에 있어서 입법이란 대외적 구속력을 통하여 행정의 효율성과 집행력을 담보하려는 취지이다. 특히 예산 지원의 근거와 기준은 자치입법의 근간을 이루는 골격이므로 반드시 조례 또는 규칙으로 정해야 할 사항이다.

그러므로 제5조 제2항에 따른 예신지원 범위 및 객관적 기준 등은 입법체계상 구체적인 세부 집행기준은 하위 규칙으로 정하는 것이 입법의 원칙이다.

제6조(지원 제한) 시장은 언론사 또는 출입기자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당될 경우 등록취소 등 지원을 중단할 수 있다. 1. 기자가 기자의 신분을 이용한 위법행위를 이유로 금고 이상의 형을 선고 받고 집행이 종료된 후 2년이 경과되지 않은 경우 2. 기자가 기자의 신분을 이용한 위법행위를 이유로 금고 미만의 형을 선고 받고 집행이 종료된 후 1년이 경과되지 않은 경우 3. 기자가 수원시 및 산하기관에 광고를 요구하거나 수원시의 청렴실천에 반하는 행위를 하는 경우 4. 브리핑실 내에서 다른 기자의 보도자료 작성 방해 등의 행위를 한 후 1년이 경과되지 않은 경우 5. 언론사 또는 출입기자가 공갈, 금품수수, 업무방해 등으로 금고 이상의 형이 확정된 경우 6. 사실왜곡, 허위, 과장, 편파보도 등으로 언론중재위원회에서 조정성립 또는 직권조정을 통해 정정보도 또는 손해배상 등의 결정이나 이와 관련하여 벌금 이상의 형이 확정된 경우

제6조는 이 조례의 대상인 지역언론의 지원에 있어 이를 제한하는 취지의 예외 규정이다. 제1호, 제2호, 제5호, 제6호의 경우 실정법을 위반해 형사처벌을 받은 언론사 또는 기자에 대한 지원 중단이다. 제3호에서 기자가 수원시(산하기관 포함)에 광고를 요구하는 경우, 제4호의 브리핑실에서 다른 기자의 기사 작성 방해 행위의 구체성이 모호하다.

이 또한 언론사 및 출입 기자에 대한 지나친 사적 영역의 침해라는 지적이다. 실정법 위반 행위 등에 대한 제재나 벌칙은 해당 법령에 따라 처리할 일이다.

따라서 법적근거 없이 조례로써 수원시장이 법인·기관·단체·개인의 권리 제한, 의무 부과 등의 권익침해적 조례를 시행하려는 것은 새로운 규제의 창설로써 이 또한 위법·부당하다. (계속)